O Tribunal de Contas é um órgão autônomo e independente, que tem por finalidade controlar a legalidade, legitimidade, e economicidade do dinheiro, bens e valores públicos, de qualquer um que os administre (abrange os órgãos e seus agentes tanto da administração direta quanto indireta, bem como particulares que porventura administrem recursos públicos), além de auxiliar o Poder Legislativo na apreciação das contas anuais do chefe do Poder Executivo.
O conceito técnico acima, principalmente para quem não possui uma vivência da ação fiscalizadora do Tribunal de Contas, demanda de um melhor detalhamento em palavras mais acessíveis, pois existe muita confusão sobre o que é exatamente o Tribunal de Contas, por vezes confundindo até quem já possui conhecimentos jurídicos.
Para trazer esses esclarecimentos de maneira mais fácil, o tema será dividido em tópicos que se complementam, para ao final você e qualquer cidadão munidos do conhecimento sobre esse importante órgão entenda seu relevante papel na sociedade, bem como usar o Tribunal de Contas para garantir que interesse público prevaleça.
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Qual a previsão normativa do Tribunal de Contas?
O Tribunal de contas está previsto na Constituição da República Federativa do Brasil (CRFB) em seu Título IV que trata da Organização dos Poderes, no Capítulo I – Do Poder Legislativo, na Seção IX – DA FISCALIZAÇÃO CONTÁBIL, FINANCEIRA E ORÇAMENTÁRIA, entre os arts. 70 e 75.
A Constituição Federal define o Controle Contábil, Financeiro, Orçamentário, Operacional e Patrimonial da Administração Pública, em outras palavras, fornece ferramentas para o Tribunal de Contas fiscalizar as despesas públicas, cujo destinatário final é a sociedade. Essa ação fiscalizadora do Tribunal de Contas é chamada de Controle Externo.
Além de estabelecer o sistema de controle externo, também integra a sua atividade com o controle interno (art. 74). Assim, os Poderes Legislativo, Executivo e Judiciário manterão, de forma integrada, sistema de controle interno que apoia a missão do controle externo.
A CRFB traz, ainda, normas sobre o Tribunal de Contas da União (art. 73). Esses artigos destinados à União, no que for compatível com os demais entes federativos, são obrigatórias aos Tribunais de Contas dos Estados e do Distrito Federal, e aos Tribunais e Conselhos de Contas dos Municípios (art. 75).
Quais são os Tribunais de Contas que existem no Brasil?
A denominação “Tribunal de Contas” de forma genérica, pode ser o órgão de qualquer esfera: Federal, Estadual, Municipal ou do Distrito Federal.
O Tribunal de Contas da União atua na esfera Federal, possui previsão na Constituição Federal e em sua Lei Orgânica (Lei nº 8.443/1992).
Os Tribunais de Contas dos Estados, por sua vez, atuam em seu âmbito. Aqui a CRBF deixou a organização a cargo das Constituições Estaduais, sendo que cada ente federativo pode editar a Lei Orgânica para seu respectivo Tribunal.
Decorre disso, que embora existe um núcleo base, uma vez que devem seguir os preceitos constitucionais, desde o devido processo legal até as normas específicas sobre Tribunais de Contas mencionadas no tópico anterior; não há uma uniformidade dos procedimentos fiscalizatórios, nem na nomenclatura das repartições e cargos dos Tribunais de Contas, pois sua organização e funcionamento são definidos de maneiras distintas pelos entes federados.
A realidade é que poucos municípios possuem Tribunal de Contas ou Conselho de Contas próprio, uma das exceções, é o Município de São Paulo. E em alguns Estados há um Tribunal de Contas para o Estado e outro para os seus Municípios, como é o exemplo do Estado da Bahia, contudo a maioria dos Estados trabalha com apenas um Tribunal de Contas para as esferas Estadual e Municipal.
Esse tema envolve um detalhamento maior, portanto, será tratado em breve em nova postagem, aqui o importante é estabelecer que o controle é exercido em regra pelo TCU e TCE, mas também podem ser exercidos por TCM a depender da localidade.
A qual Poder pertence o Tribunal de Contas?
Segundo a clássica obra de Montesquieu, O Espírito das Leis, o Estado se divide em poderes independentes e harmônicos entre si, que são o Poder Executivo, Poder Legislativo e Poder Judiciário, cujas funções típicas respectivas são administrar, legislar e julgar.
Além da função típica, cada Poder exerce funções atípicas, que são as funções dos outros poderes, desde que nos termos autorizado pela CRFB.
Essa breve introdução é necessária, pois é normal ocorrer confusão sobre o enquadramento do Tribunal de Contas neste ou naquele Poder. Assim é importante esclarecer que o Tribunal de Contas, apesar de se chamar tribunal, não faz parte do Poder Judiciário, não integrando a Justiça brasileira, pois é um órgão que realiza julgamento administrativo das contas.
De igual forma, não faz parte do Poder Executivo, não está subordinado ao chefe do Poder Executivo, possuindo autonomia administrativa (é responsável por sua organização) e independência financeira (gere seu próprio orçamento sem interferências).
Devido uma de suas atribuições constitucionais ser justamente prestar auxílio ao Poder Legislativo ao apreciar as Contas do Chefe do Poder Executivo mediante Parecer Prévio para julgamento por aquele poder, há alguma controvérsia se o Tribunal de Contas não faria parte do Poder Legislativo.
Prevalece, por sua vez, que não é integrante de nenhum Poder. Entre onze competências estabelecidas pelo art. 71 da CRFB, somente uma é de exclusivo auxílio ao Poder Legislativo, sendo que as demais podem ser realizadas por iniciativa própria. Destaca-se, deste modo, o Tribunal de Contas na qualidade de órgão autônomo e independente de qualquer Poder justamente para bem exercer o Controle Externo sobre aqueles.
Como funciona e o que faz o Tribunal de Contas?
Apesar de ter a função de controle externo da administração pública de maneira técnica, logo com a possibilidade de contribuir significativamente para a melhora na entrega dos serviços públicos à sociedade brasileira, justamente por fiscalizar todo o processo desde o recolhimento de tributos, além de outras formas de financiamento do Estado, até o retorno do seu dinheiro na forma de bens e serviços para a sociedade, o Tribunal de Contas continua em grande medida desconhecido por grande parte da população.
Suas atividades estão os incisos do art. 71 da Constituição que merecem ser transcritas:
I – apreciar as contas prestadas anualmente pelo Presidente da República, mediante parecer prévio que deverá ser elaborado em sessenta dias a contar de seu recebimento;
II – julgar as contas dos administradores e demais responsáveis por dinheiros, bens e valores públicos da administração direta e indireta, incluídas as fundações e sociedades instituídas e mantidas pelo Poder Público federal, e as contas daqueles que derem causa a perda, extravio ou outra irregularidade de que resulte prejuízo ao erário público;
III – apreciar, para fins de registro, a legalidade dos atos de admissão de pessoal, a qualquer título, na administração direta e indireta, incluídas as fundações instituídas e mantidas pelo Poder Público, excetuadas as nomeações para cargo de provimento em comissão, bem como a das concessões de aposentadorias, reformas e pensões, ressalvadas as melhorias posteriores que não alterem o fundamento legal do ato concessório;
IV – realizar, por iniciativa própria, da Câmara dos Deputados, do Senado Federal, de Comissão técnica ou de inquérito, inspeções e auditorias de natureza contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial, nas unidades administrativas dos Poderes Legislativo, Executivo e Judiciário, e demais entidades referidas no inciso II;
V – fiscalizar as contas nacionais das empresas supranacionais de cujo capital social a União participe, de forma direta ou indireta, nos termos do tratado constitutivo;
VI – fiscalizar a aplicação de quaisquer recursos repassados pela União mediante convênio, acordo, ajuste ou outros instrumentos congêneres, a Estado, ao Distrito Federal ou a Município;
VII – prestar as informações solicitadas pelo Congresso Nacional, por qualquer de suas Casas, ou por qualquer das respectivas Comissões, sobre a fiscalização contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial e sobre resultados de auditorias e inspeções realizadas;
VIII – aplicar aos responsáveis, em caso de ilegalidade de despesa ou irregularidade de contas, as sanções previstas em lei, que estabelecerá, entre outras cominações, multa proporcional ao dano causado ao erário;
IX – assinar prazo para que o órgão ou entidade adote as providências necessárias ao exato cumprimento da lei, se verificada ilegalidade;
X – sustar, se não atendido, a execução do ato impugnado, comunicando a decisão à Câmara dos Deputados e ao Senado Federal;
XI – representar ao Poder competente sobre irregularidades ou abusos apurados.
Importante observar que, além das fiscalizações ordinárias, como julgamento das prestações de contas, análise de admissões e aposentadorias de agente públicos, entre outras, o Tribunal de Contas recebe atribuição diretamente da Constituição para sustar o ato que seja contrário ao interesse público, além de poder determinar as providências necessárias ao gestor público em prazo determinado para sanar quaisquer irregularidades.
Fora a Constituição, a legislação complementar e ordinária também traz outras competências, como a Lei de Responsabilidade Fiscal, confere demais atribuições aos Tribunais de Contas. Essas competências demonstram a efetividade imediata do Tribunal de Contas quando se depara com irregularidades. E também é reconhecida possibilidade do uso de medidas cautelares decorrentes das competências materiais asseguradas ao Tribunal de Contas.
Essas medidas cautelares além de previstas em diversas leis orgânicas de cada Tribunal, são asseguradas em reiteradas decisões do Supremo Tribunal Federal (MS24510/DF). http://redir.stf.jus.br/paginadorpub/paginador.jsp?docTP=AC&docID=86146 Citando a teoria dos poderes implícitos, cuja doutrina foi construída pela Suprema Corte dos Estados Unidos da América, no célebre caso McCulloch v. Maryland (1819), já pacificou que o Tribunal de Contas tem competência para utilizar medidas cautelares, ou seja, aquelas providências que visam assegurar o resultado prático ao final do processo, como bloqueios de atividades, resguardo de bens e valores para que não ocorra prejuízo ao Estado.
(…) a atribuição de poderes explícitos, ao Tribunal de Contas, tais como enunciados no art. 71 da Lei Fundamental da República, supõe que se lhe reconheça, ainda que por implicitude, a titularidade de meios destinados a viabilizar a adoção de medidas cautelares vocacionadas a conferir real efetividade às suas deliberações finais, permitindo, assim, que se neutralizem situações de lesividade, atual ou iminente, ao erário público. Impende considerar, no ponto, em ordem a legitimar esse entendimento, a formulação que se fez em torno dos poderes implícitos, cuja doutrina, construída pela Suprema Corte dos Estados Unidos da América, no célebre caso McCulloch v. Maryland (1819), enfatiza que a outorga de competência expressa a determinado órgão estatal importa em deferimento implícito, a esse mesmo órgão, dos meios necessários à integral realização dos fins que lhe foram atribuídos. (…) É por isso que entendo revestir-se de integral legitimidade constitucional a atribuição de índole cautelar, que, reconhecida com apoio na teoria dos poderes implícitos, permite, ao TCU, adotar as medidas necessárias ao fiel cumprimento de suas funções institucionais e ao pleno exercício das competências que lhe foram outorgadas, diretamente, pela própria Constituição da República.
[MS 24.510, rel. min. Ellen Gracie, voto do min. Celso de Mello, j. 19-11-2003, P, DJ de 19-3-2004.]
Diante de tudo isso, o Tribunal de realiza a fiscalização contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial da União e das entidades da administração direta e indireta, quanto à legalidade, legitimidade, economicidade, aplicação das subvenções e renúncia de receitas dos administradores e demais responsáveis por dinheiros, bens e valores públicos da administração direta e indireta, incluídas as fundações e sociedades instituídas e mantidas pelo Poder Público federal, e as contas daqueles que derem causa a perda, extravio ou outra irregularidade de que resulte prejuízo ao erário público.
Esse controle não é meramente formal, pois realmente exerce uma melhoria na eficiência administrativa, devido o acompanhamento contínuo o qual pode ser prévio e concomitante, tanto que possui competência para sustar atos, sendo que tal circunstância faz parte do cotidiano dos Tribunais de Contas.
O que eu posso fazer para melhorar o Controle Externos pelo Tribunal de Contas? (ou o que é o Controle Social?)
Você e qualquer cidadão pode participar da gestão pública por meio da fiscalização, monitoramento e controle das ações da administração. Essa ação é conhecida por Controle Social, que é uma forma de fiscalização por parte da própria sociedade sobre as ações do Estado, exigindo que ele preste contas sobre o uso dos recursos públicos.
Os instrumentos para o controle social, seguindo o princípio da publicidade dos atos administrativos previstos do art. 37 da Constituição Federal foram reforçados pela Lei Complementar 131/2009 (Lei da Transparência), e a Lei 12.527/2011 (Lei de Acesso à Informação), o que veio a somar aos relatórios previstos na CRFB, e na Lei de Responsabilidade Fiscal (Lei Complementar nº 101/2000), bem como no planejamento das leis orçamentárias.
A regra é que as informações públicas estejam disponíveis em tempo real na internet, o que facilita o conhecimento social das atividades dos gestores públicos. Neste aspecto, os sites dos tribunais de contas também trazem informações sobre seus entes sob seu controle, auxiliando no desenvolvimento do controle social.
A ouvidoria do Tribunal de Contas também é outro ponto importante nessa interação, pois recebe e responde dúvidas, encaminha as denúncias e representações relativas a irregularidades ou ilegalidades que lhe sejam comunicadas por responsáveis pelo controle interno, por autoridades ou por qualquer cidadão, partido político, associação ou sindicato. Essas denúncias precisam seguir algumas regras e formalidades para serem analisadas em sigilo e, caso acolhidas, serão apuradas no âmbito dos Tribunais de Contas.
O Tribunal de Contas atua também de forma educativa, quando orienta e informa acerca de procedimentos e melhores práticas de gestão, mediante publicações e realização de seminários, cursos promovidos pelas escolas de gestão, reuniões e encontros de caráter educativo.
A área educacional volta-se não apenas para os gestores públicos, mas também para o cidadão para o exercício do controle social.
Por fim, o Tribunal de Contas é uma instituição que possui um importante papel para garantir que o interesse público seja atendido da melhor forma possível pelo Estado. O fortalecimento dos Tribunais de Contas para que realizem o trabalho técnico do Controle Externo possibilita o Controle Social e traz respeito à legalidade, além de considerável ganho de eficiência no uso dos recursos públicos que se reverte em proveito da sociedade.